發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)，地方政府不僅得不到財(cái)稅收入，而且還要承擔(dān)重大動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。地方政府原本積極性就不高，再加上畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題越來(lái)越突出，一些地方開始大面積搞禁養(yǎng)限養(yǎng)，大量關(guān)停養(yǎng)殖場(chǎng)。如果各地都這么做，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)如何發(fā)展、城鄉(xiāng)居民如何獲得充足的畜產(chǎn)品供應(yīng)？
制度是畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的根本保障
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員 葉興慶

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），第一次系統(tǒng)地提出建立資源化利用制度，通過(guò)全面的制度體系設(shè)計(jì)為畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用提供強(qiáng)有力的支撐。

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的成本與收益不平衡，具有一定的社會(huì)公共屬性�，F(xiàn)階段解決畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題，完全依靠養(yǎng)殖者的自覺(jué)不現(xiàn)實(shí)，完全依靠市場(chǎng)各方面條件還不成熟。

 
畜禽糞污資源化利用將成為主流趨勢(shì)

在這種情況下，尤其需要靠制度把外部成本內(nèi)部化、強(qiáng)化治理責(zé)任，把利用效益最大化、強(qiáng)化治理激勵(lì)。通過(guò)制度進(jìn)行規(guī)范、約束和激勵(lì)，可以管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)，起到事半功倍的效果。畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用制度是一個(gè)完備的制度體系，圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)建章立制，各項(xiàng)制度之間緊密關(guān)聯(lián)，環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成了畜禽廢棄物資源化利用全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的完整機(jī)制。

完善環(huán)評(píng)制度管“事前”，把住入口關(guān)。以前我國(guó)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)開展環(huán)評(píng)，是在借鑒工業(yè)企業(yè)環(huán)評(píng)的思路和方法基礎(chǔ)上逐步形成的，出發(fā)點(diǎn)是為了治污，因此，更多考慮的是“治”，而不是“用”，比如達(dá)標(biāo)排放等。

《意見》明確提出要規(guī)范環(huán)評(píng)內(nèi)容和要求，把養(yǎng)分綜合利用、配套與養(yǎng)殖規(guī)模和處理工藝相適應(yīng)的糞污消納用地納入環(huán)評(píng)范圍，重點(diǎn)突出“用”，從建場(chǎng)門檻入手，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，為規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)建成后開展糞污資源化利用創(chuàng)造必要條件，解決了畜禽糞污還田往哪里還的問(wèn)題。

 

健全監(jiān)管制度管“事中”，把住過(guò)程關(guān)。基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)處理畜禽糞污時(shí)，沿用傳統(tǒng)方法采取直接還田利用，工藝簡(jiǎn)單，成本低，但因設(shè)施裝備條件相對(duì)簡(jiǎn)陋，許多地方在執(zhí)法監(jiān)管中對(duì)這種處理方式不認(rèn)同，甚至予以處罰。

《意見》提出，要改革完善畜禽糞污排放統(tǒng)計(jì)核算方法，將無(wú)害化還田利用量作為統(tǒng)計(jì)污染物消減量的重要依據(jù)，進(jìn)一步明確了畜禽糞污肥料化利用的方向。與此同時(shí)，《意見》還通過(guò)健全畜禽糞污還田利用和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶將畜禽糞污科學(xué)還田利用，不僅解決了能不能還的問(wèn)題，而且還解決了怎么還的問(wèn)題。

改進(jìn)責(zé)任制度管“權(quán)力”，抓住問(wèn)題關(guān)鍵。發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)，地方政府不僅得不到財(cái)稅收入，而且還要承擔(dān)重大動(dòng)物疫病和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。地方政府原本積極性就不高，再加上畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題越來(lái)越突出，一些地方開始大面積搞禁養(yǎng)限養(yǎng)，大量關(guān)停養(yǎng)殖場(chǎng)。如果各地都這么做，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)如何發(fā)展、城鄉(xiāng)居民如何獲得充足的畜產(chǎn)品供應(yīng)？

有權(quán)不能任性。

 

《意見》要求地方政府，既要落實(shí)“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，保障畜產(chǎn)品有效供給，又要落實(shí)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用屬地管理責(zé)任，全力保障畜禽廢棄物資源化利用工作的開展。

思路決定出路，理念影響思路。畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污產(chǎn)生集中，處理不當(dāng)，污染隱患大；處置得當(dāng)，集中的糞污就成了資源化利用所需原料的便捷來(lái)源。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)主體責(zé)任主要針對(duì)畜禽污染防治，而《意見》明確的責(zé)任制度強(qiáng)調(diào)的是糞污資源化利用主體責(zé)任，也就是說(shuō)，畜禽糞污不僅要處理，而且要實(shí)現(xiàn)資源化利用，這也是對(duì)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，也是理念的重大變化。

明確考核制度管“事后”，倒逼責(zé)任落實(shí)。由于缺乏科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)體系，長(zhǎng)期以來(lái)，許多地方政府推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，既沒(méi)有動(dòng)力，更沒(méi)有壓力，工作落實(shí)很難取得實(shí)質(zhì)性突破。

《意見》明確將畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用納入地方政府績(jī)效考評(píng)體系，農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部聯(lián)合制定考核辦法，對(duì)省級(jí)人民政府進(jìn)行考核，省級(jí)人民政府對(duì)本區(qū)域進(jìn)行考核，同時(shí)將考核結(jié)果與干部綜合評(píng)價(jià)相掛鉤，通過(guò)層層考核，考出干事的動(dòng)力，考出工作的熱情，推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作的落實(shí)。

強(qiáng)化激勵(lì)制度促“干勁”，調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)積極性。近些年來(lái)，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了一些支持政策，為推動(dòng)畜禽糞污處理和資源化利用發(fā)揮了積極作用，但總體上政策相對(duì)分散，有的只在部分地區(qū)和少數(shù)養(yǎng)殖企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)和探索，不論是支持力度，還是政策的內(nèi)容都需要進(jìn)一步完善，才能達(dá)到政策效應(yīng)的最大化。

《意見》初步構(gòu)建起了相對(duì)完善的畜禽糞污資源化利用政策框架體系，既包括財(cái)政政策、價(jià)格政策、稅收政策，還包括用地用電等方面的優(yōu)惠政策；既包括處理環(huán)節(jié)資源化利用設(shè)施配套政策，還包括利用環(huán)節(jié)資源化產(chǎn)品的銷售政策。通過(guò)這些政策的有效落實(shí)，對(duì)于調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)積極性，加快畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用必將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

制度不落實(shí)，比沒(méi)有制度更可怕。畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的制度框架已經(jīng)形成，下一步要盡快充實(shí)制度的具體內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)制度的執(zhí)行，真正讓用制度管權(quán)、管人、管事成為常態(tài)，讓畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用成為全行業(yè)的一種自覺(jué)。